Donorlar QHT-lərlə necə işləyə bilər? – Analiz və Tövsiyyələr
“Region” Beynəlxalq Analitik Mərkəz (RBAM) və İnsan Hüquqları və Maarifləndirmə İB-yi donorlarla bağlı vətəndaş cəmiyyətində yaranan yeni situasiyaya uyğun analiz apararaq donorlar üçün təkliflərlə çıxış edib – Analiz və Tövsiyyələr
Tarixə ekskursiya
Vətəndaş cəmiyyəti quruculuğu prosesi Azərbaycanın müstəqil dövlət quruculuğu ilə paralel başlayıb. Vətəndaş cəmiyyətinin aparıcı subyektlərindən olan QHT-lərin formalaşması öz tarixini, məhz elə bu mərhələ ilə başlayır. QHT-lərin kəmiyyət və keyfiyyətcə artımı, bir institut kimi formalaşması prosesi də 90-cı illərin ortalarında daha geniş yayılmağa başlayıb və əsrin sonuna yaxın artıq oturuşmuş bir struktura çevrilib.
Demək olar ki, 2007-ci ildə QHT-lərə Dövlət Dəstəyi Şurası yaranana qədər Azərbaycanda yerli donor institutu olmayıb. Ona görə də QHT-lərin layihələri əsasən ABŞ və Avropanın müxtəlif profilli fondları və institutları tərəfindən maliyyələşdirilib. Həmin dövrün tələblərinə uyğun olaraq, layihələr maliyyələşdirilərkən daha çox insan hüquqlarının müdafiəsi, demokratik təsisatların formalaşaması, seçki islahatları və digər mühüm prioritet sahələr üzrə yazılan layihələrin seçilməsinə üstünlük verilib.
Amma, bununla yanaşı müxtəlif ekoloji, kənd təsərrüfatı və digər sahələrin inkişafı ilə bağlı layihələr də dəstəklənib. Məhz, bu illərdə Azərbaycanda beynəlxalq təşkilatların donorçuluq funksiyaları genişlənib. Azərbaycanda nümayəndəliyi, yaxud təmsilçiliyinin olub-olmamasından asılı olmayaraq, xarici donorlar tərəfindən 100-lərlə yerli təşkilatın bu və ya digər formada layihələri dəstəklənib, onların həyata keçirilməsi üçün maliyyə vəsaiti ayrılıb. Keçən əsrin 90-cı illərinin ortalarından başlayaraq, bu donorların bəziləri Azərbaycanda yerli nümayəndəliyini açaraq QHT-lərə maddi dəstək verilməsinə başlayıb.
Qeyd etmək lazımdır ki, məhz bu dəstək nəticəsində QHT-lərin əsas və ilkin bazaları formalaşdı, onların ofisləri yaradıldı, sistemli və daimi fəaliyyət göstərmək imkanları genişləndi. Sistemli və daimi fəaliyyət nəticəsində ideyalar bolluğu yarandı, layihələr çoxaldı, əhalinin maarifləndirilməsi artdı, yeni iş yerləri açıldı. 1995-ci ilin noyabrında Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasında qəbul olunan normalar da QHT sektorunun inkişafı üçün münbit şərait yaratdı. Bununla da vətəndaş cəmiyyəti quruculuğu istiqamətində daha geniş spektr formalaşdı. 1997-2003-cü illərdə BMT inkişaf proqramı ilə Azərbaycan hökumətinin birgə həyata keçirdiyi “Azərbaycanda vətəndaş cəmiyyətinin gücləndirilməsi” proqramının reallaşması ictimai sektorun inkişafına mühüm töhfə verdi. Proqramın icrası nəticəsində Bakıda, regionlarda QHT-lərin resurs və təlim mərkəzləri yaradıldı. Milli QHT Forumu və digər QHT koalisiyaları formalaşdı. Qanunvericilik bazasının yaradılması istiqamətində mühüm addımlar atıldı və 1998-ci ildə “Qrant haqqında”, 2000-ci ildə isə “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında” qanunlar qəbul edildi.
Bu zaman artıq Azərbaycanda bəzi beynəlxalq fond və donor təşkilatlar fəaliyyətə başlamışdı. Digər qism xarici donorlar da məhz QHT-lər və onların fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik bazası tam formalaşdıqdan sonra Azərbaycanda fəaliyyətə başladı, yerli QHT-lərlə əməkdaşlıq etdi. QHT-lərinvə təndaş cəmiyyətinin müstəqil qolu kimi formalaşması beynəlxalq təşkilatlarda bu qurumların fəaliyyətinə marağı artırdı, onların layihələrinin dəstəklənməsinə səbəb oldu.
Dünyada çox nüfuzlu donorlar – Açıq Cəmiyyət İnstitutu, ABŞ-ın Beynəlxalq İnkişaf Agentliyi (USAİD), ABŞ Milli Demokratiya İnstitutu, ABŞ Respublikaçılar İnstitutu, Beynəlxalq Araşdırmalar və Mübadilə Şurası (İREX), Amerika Hüquqşünaslar Assosiasiyası (ABA CEELİ), Marşal Fondu,Demokratiyanı Milli Himayə Fondu (NED), Avrasiya Fondu, Beynəlxalq Media Müdafiə Təşkilatı (İnternational Media Support), Böyük Britaniyanın Oksfam Humanitar təşkilatı, ABŞ-ın «Counterpartİnternational» Beynəlxalq Humanitar Təşkilatı, Şərqi Avropa Demokratiya İnstitutu, Avropa Şurası və onlarla beynəlxalq təşkilat və donorlar Azərbaycanda fəaliyyət göstərir, öz nümayəndəliyini açır, yerli QHT-lərin layihələrini maliyyələşdirirdi.
Ölkədə fəaliyyət göstərən səfirlikləri də bu sıraya əlavə etsək, böyük bir donorçuluq institutunun formalaşdığnı demək olar: ABŞ-ın Azərbaycandakı səfirliyi, Böyük Britaniyanın Azərbaycandakı səfirliyi, Norveç Krallığının Azərbaycandakı səfirliyi, ATƏT-in Bakı ofisi, Almaniya, Yaponiya səfilrlikləri, habelə Kanada və Avstraliya səfirlikləri.
Vətəndaş cəmiyyətinə ayrılan qrantlar
20 ildən çoxdur ki, bu donorlar Azərbaycanda müxtəlif sahələrin inkişafına böyük həcmdə vəsait ayırmış, QHT-lərin bir çox lazımlı və gərəkli layihələrini dəstəkləmişdir. Minlərlə Azərbaycan vətəndaşı bu və ya digər formada layihələrə cəlb edilərək, maariflənmiş, hüquqlarını öyrənmiş, yaxud işləyərək əmək haqqı almışdır. Çünki ölkəyə böyük qrant vəsaitləri cəlb edilirdi. Bu vəsaitlər vətəndaşların maariflənməsinə imkan yaratdığı kimi yeni iş yerlərinin açılması, məşğulluun artmasında da əhəmiyyətli rol oynayırdı. Məsələn, 2007-ci ildə 52 donor təşkilatından 5 milyondan çox ABŞ dolları məbləğində qrant alınmışdır. 2009-cu ilə bu rəqəm 57 donor təşkilatından 5 844 025.4 ABŞ dolları, 3 095 578 avro, 105 000 funt sterlinq, 1 921 500 türk lirəsi və 15 000 kanada dolları olmuşdur. 2011-ci il ərzində isə 12 452 738,37 ABŞ dolları, 4 334 469,54 avro, 259 617,50 funt sterlinq, 21 904 isveçrə frankı, 9 715 000 norveç kronu, 3 020 000 rus rublu və 43 250 kanada dolları məbləğində qrant alınmışdır. 2012-ci ildə ümumi alınan qrant məbləği 39 542 569 manat olub, bunun da 21.090.811 manatı birbaşa xarici donorların payına düşür. 2013-cü ildə isə QHT-lərin illik büdcəsi 65 milyon manatdan çox olub. Bunun təxminən 35 faizi, 22 milyon manatdan çoxu xarici donorların payına düşür.
Qrantların istiqamətləri əsasən təhsil, insan hüquqları, uşaq və gənclərin problemləri, iqtisadiyyat, səhiyyə, yerli özünüidarə, ekologiya, kənd təsərrüfatı, qaçqın və məcburi köçkünlərin problemləri və s. aktual mövzular olmuşdur. Maraqlı nüanslardan biri budur ki, son illər insan hüquqları istiqamətində ayrılan qrantların ildən-ilə azalmasıdır. Əvvəlki illərdə bu sahəyə ayrılan qrantlar çoxluq təşkil etsə də, tədricən azalmışdır. 2007-ci ildə bu sahəyə ayrılan qrantlar ümumi qrant məbləğinin 12%-ni təşkil edirdisə, 2011-ci ildəbu rəqəm 5.9% təşkil etmişdir. Bu da onu göstərir ki, beynəlxalq donorlar daha çox sosial sahələrə qrant ayırılmasında maraqlı olub.
Donorlarla bağlı yaranan yeni vəziyyət
Son illər hökumətlə beynəlxalq donorlar arasında münasibətlər soyumağa doğru getmiş, nəticədə bir sıra problemlər yaranmışdır. 2013-cü ilin əvvəlindən başlanan bu “soyuqlaşma” bu il öz pik həddinə çatmış və münasibətlər daha da kəskinləşmişdir. Münasibətlərin pozulması səbəbindən də demək olar ki, əksər beynəlxalq donorların fəaliyyətinə “qırmızı işıq” yandırıldı. Milli Demokratiya İnstitutu və İREX kimi təşkilatarın fəaliyyətinə son verildi. Eləcə də bir sıra yerli QHT-lərin bank hesablarına həbs qoyuldu. Hökumət bunu donorların və onların qrant ayırdığı təşkilatların fəaliyyətinin şəffaf olmaması ilə izah edir: Hökumətin fikrincə,
- Ayrılan vəsaitlər təyinatı üzrə xərclənmir;
- Ayrılan qrantlar siyasi məqsədlərə istiqamətləndirilir;
- Qrant alan təşkilatlar dövlət büdcəsinə məcburi ödəmələri yerinə yetirmir;
- Donorlar və respiyentlər arasındakı gizli sövdələşməyə görə, vəsaitlər bu və ya digər formada mənimsənilir;
Hökumətin mövqeyinə görə bu şübhələr üçün ciddi əsaslar vardır. Çünki, bəzi beynəlxalq təşkilatlar yalnız hökumətin əleyhinə çıxış edən QHT-ləri maliyyələşdirirlər. Qrantlar ayrılan zaman sosial, tarixi, mədəni, yaxud iqtisadi araşdırmalara deyil, birbaşa iqtidara qarşı təzyiq, yaxud müxalifət partiyalarını dolayısı yolla maliyyələşdirən layihələr maliyyələşdirilir.
Mətbuatda gedən məlumatlara görə, İREX 2006-ci ildən 2013-cü ilə kimi 730 min manat məbləğində qrant ayırıb ki, bu da əsasın müxalifyönlü təşkilatlara verilib. “RevenueWatchİnstitute” 952 min, MDİ 10 il ərzində, yəni 2003-2013-cü illərdə Azərbaycan QHT-lərinə 3 milyon 500 min dollar həcmində 78 qrant ayırıb. Üstəlik bu subsidiyaların əsas hissəsi 2010-2013-cü illərdə ayrılıb və məbləğ 2 milyon 300 min dollar olub. USAİD isə 1992-ci ildən bu yana 300 milyon dollar, o cümlədən 2008-ci ildən 8 milyon 200 min dollar və daha 93 min manat vəsait ayrılıb. Hökumətə görə, USAİD əvvəllər ticarət və kənd təsərrüfatı profilli layihələr üstünlük versə də, 2008-ci ildən sonra daha çox siyasi yönümlü layihələri maliyyələşdirib.
Daha bir məlumata görə, bəzən qrant müqavilələrində göstərilən məbləğlər ümumiyyətlə Azərbaycana daxil olmur. Həmin qrantların müəyyən hissəsi resipyentin bank hesabına daxil olsa da, məbləğin daha böyük hissəsi hara və necə ötürülür məlum olmur.
Amma digər bir fikrə görə, hökumətlə donorlar arasında yaşanan gərginliyin səbəbi kimi şəffaflıq, yaxud ayrılan vəsaitin təyinatı üzrə xərclənib-xərclənməsi deyil. O cümlədən dövlətə məcburi ödənişlər də bu məsələdə əsaslı rol oynamır. Bu gərginliyin əsas səbəbi aşağıdakılardır:
- ABŞ-ın vitse-prezidenti Co Baydenin 2009-cu ildə inqilabın baş verəcəyi potensial ölkələr siyahısında Azərbaycanın adını çəkməsi;
- Ayrılan qrantların “inqilabi fəaliyyət”ə yönələcəyini düşünüldüyünə görə;
- Beynəlxalq donorlar tərəfindən maliyyələşən QHT-lərin hakimiyyətə qarşı təkcə ictimai deyil həm də siyasi müxalifətçilik mövqeyi sərgiləməsinə görə;
- Ərəb inqilablarının bütün dünyada doğurduğu həyəcan;
- ABŞ-ın keçmiş səfiri Richard Morningstarın may ayında Azadlıq radiousuna verdiyi müsahibə zamanı Ukraynada baş verən Maydan hadisələrinin Azərbaycanda baş verməsi ehtimalını səsləndirməsi;
Münasibtələrin kəskinləşməsi nəticəsində donorçuluq fəaliyyəinə çətinliklər yaradıldı. Nəticədə QHT-lərin layihələrinin xarici donorlar tərəfindən maliyyələşdirilməsi yolları çətinləşdi. Artıq “Qrant haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanuna əlavə və dəyişikliklər edilib. Bu dəyişikliklər xarici donorlarla QHT-lərin əməkdaşlığı, yəni layihələrin dəstəklənməsi anlamında bir sara və ciddi öhdəliklər yaradır. Artıq hər hansı layihənin maliyyələşdirilməsi əvvəlki kimi sadə və asan başa gəlməyəcək. Çünki qanunvericilikdə olan dəyişikliklər donorun üzərinə böyük vəzifələr qoyur.
Azərbaycanda fəaliyyət göstərmək istəyən, Azərbaycan QHT-ləri ilə işləmək istəyən donor hökumətlə müqavilə bağlamalıdır, donorçuluq fəaliyyəti üçün lisenziya almalıdır, maliyyələşdirdiyi layihəni əsaslandırmalı və bununla bağlı müavafiq icra hakimiyyəti orqanından rəy almalıdır. Yalnız bu halda onun qrantvermək hüququ rəsmiləşəcək. Əks təqdirdə statusundan asılı olmayaraq, hər hansı bir donor təşkilat Azərbaycanda qrant verə bilməz. Təbii ki, bu məsələdə ən çox əziyyət çəkən QHT-lər və orada çalıışan işçilər olacaq. Çünki hökumətin tərkibinə daxil olan müvafiq icra strukturlarının (nazirliklər, komitələt, komissiyalar və s. ) həyata keçirdikləri, yaxud keçirəcəkləri layihələrlə bağlı ciddi bir problem yaşanması ehtimalı azdır. Çünki gərəkli bilinən sahələr üçün bu tezliklə və bürokratik əngəllər olmadan həll ediləcək. Lakin QHT-lərlə bağlı bunun problemsiz olacağını demək çətindir. İstər bürokratik əngəllər, istərsə də vaxt baxımından. Nəzəri cəhətdən qarşıdan gələn parlament seçkisi ilə bağlı layihə hazırlayan, donorla razılaşdıran QHT, onun həyata keçirilməsinə icazə almaya da bilər.
Donorların fəaliyyəti ilə bağlı yaranan çətinliklərdən elə həmin donorların nəsə itirəcəyi qeyri-realdır. Faktiki Azərbaycanda fəaliyyət göstərə bilməyən donorlar öz vəsaitlərini Qafqazın digər ölkələrinə, Gürcüstana və Ermənistana yönəldəcək. Eləcə də donorların “daimi müştərisi” kimi nəzərdə tutulan QHT-lər və ya onların rəhbərlərinin nəsə itirəcəyini də demək çətindir. Çünki, konkret maddələrə görə həbs olunanlar istisna olmaqla, digərləri artıq xaricdə məskunlaşıblar. Ona görə də, əgər onlara hər hansı vəsait ayrılacaqsa, bunun variantları tapılacaq. Onların bu və ya digər formada ölkədə fəaliyyəti təmin ediləcək.
Müstəqil QHT-lər, onların əməkdaşları üçün çətinliklər qaçılmazdır. Bununla da həm QHT-lərə, həm vətəndaşlara, həm də dövlət büdcəsinə zərər dəyəcək. QHT-lərdə çalışan işçilərin vəsaitləri hesabına dövlət büdcəsinə məcburi ödəmələr azalacaq, eyni zamanda işsizlərin sayı artacaq, QHT-lərin ideya və layihələri dəstəkdən məhrum olacaq, maarifləndirmə işləri aparılmayacaq. Bunun nəticəsində bütünlükdə vətəndaş cəmiyyətinin inkişafına zərər dəyəcək.
Bəs çıxış yolu nədir?
Hesab edirik ki, beynəlxalq təşkilatlar və donorlar indiki situasiyadan çəkinməməlidir. Qanunvericilikdə olan dəyişikliklər qadağa kimi qəbul etməməlidir. Bunu bir az sərt, amma həlli olan variant kimi qəbul etməli, yeni və daha şəffaf fəaliyyət mexanizmi tətbiq etməlidir. Xüsusən də fəaliyyəti şəffaf, Azərbaycanda donorçuluq fəaliyyəti vətəndaş cəmiyyətinin inkişafını, demokratik təsisatların möhkəmlənməsini və sosial problemlərinin həllini özü üçün prioritet seçən təşkilatlar hökumətlə danışıqlara başlamalıdır. Öz nümayəndəliklərini yaratmalı, onların qeydiyyatına nail olmalıdır. Hökumətlə birgə vəziyyətdən çıxış yolunu araşdırmalı, qanunvericiliyin tələblərini yerinə yetirməklə, vətəndaş cəmiyyətinin inkişafına öz töhfəsini verməlidir.
Tövsiyələr
- Donorlar Azərbaycanda nümyanədləkilərini açmaqdan çəkinməməli və qanunun yeni tələbinə uyğunlaşmaq üçün səy göstərməlidir. Çünki, vətəndaş cəmiyyətinin zəifləməsi, insan hüquqları və demokratik inkişaf sahəsində ciddi axsamalara gətirib çıxara bilər. Donorların nümayəndəlik açması çox vəsait tələb etdiyindən, kiçik həcmli qrantlar ayıran donorlar yerli QHT-lər arasından seçim edərək, onlara təmsilçilik hüququ verə və ya bir nəfər eksperti işə götürərək təmsilçiliklə təmin edə bilər;
- Donorların Azərbaycan hakimiyyəti ilə danışıqlar aparması və dialoq qurması çox vacibdir. Dialoq olmadan problemlərin həlli mümkün görünmür. Bunun üçün də donorlar Azərbaycan hökuməti ilə birbaşa dialoq aparmaq üçün imkanlarını səfərbər etməlidir;
- Azərbaycan Respublikası Prezidentinin yanında QHT-lərə Dövlət Dəstəyi Şurası ilə birgə layihələr üzrə memorandum imzalanarsa və birgə qrant layihələrinin həyata keçirilməsi razılaşdırılarsa, o zaman bir çox məhdudiyyətlərdən azad olmaq mümkündür;
- Azərbaycan Respublikası Prezidentinin yanında QHT-lərə Dövlət Dəstəyi Şurasının QHT və donorlarla iş üçün müvafiq icra hakimiyyəti orqanı seçilməşi bu sahədə ehtimal olunan problemlərin qarşısını ala bilər. QHT-lərə Dövlət Dəstəyi Şurası QHT fəlsəfəsini daha yaxşı dərk etdiyinə görə onunla müzakirələr daha effektivdir. Buna görə də donoların QHT-lərə Dövlət Dəstəyi Şurasının müvafiq icra hakimiyyəti orqanı olması üçün lobbiçilik fəaliyyəti göstərməsi vətəndaş cəmiyyətinin inkişafına faydalı ola bilər.